当传统彩票这一特殊消费领域与互联网相碰撞时，会带给我们什么样的变化？在此背景下又应当怎样科学和健康地发展中国的彩票事业？对此，我们需要认真冷静地思考。

——河南财经政法大学彩票研究所所长 冯百鸣

互联网彩票六大管理困境

2014年由于巴西足球世界杯的举办，体彩的网上销售呈现爆发式的增长，6月和7月两个月的竞猜彩票销售额近200亿元，这里主要是互联网彩票的贡献。预计2014年全年互联网彩票销售总量可达700亿～800亿元人民币。

彩票引入互联网，优点在于便捷、低成本、购彩兑奖流程优化、发售渠道更广、吸引了高收入群体购彩以及信息服务更加完备等。

但是，由于互联网的营销模式是层层授权的，因此，与相对严谨的传统销售彩票流程相比，互联网营销模式增加了管理的层级和风险，主要表现在以下六个方面。

1. 数据安全存风险

与传统的线下购彩流程相比，互联网购彩引入了代购网站，且很多时候取消了纸质票，这个简单的做法却彻底打乱了彩票传统做法的安全性，割裂了彩民与彩票发行机构的关系，由此会滋生若干数据安全问题。

销售数据不安全 网站获得彩票销售授权，目前没有一个统一的规范。各个彩票销售网站可能只有授权而没有监管。在缺乏监管手段下的层层授权、级级授权，使得网站技术系统、代购网站各自为政，彩票销售数据完全处于黑箱之中，并非完全是与各地彩票发行中心的数据处理中心实时相连。因此，彩票销售数据的完备性、独立性和安全性都没有得到充分的保障。

非法彩票与诈骗风险 互联网彩票发展之初，各大网络代售商尚有自己的出票系统，能够为彩民出具纸质票，但只有中奖了的彩民才对纸质票感兴趣。另外，各地对网络购买彩票也存在管理上的变通，使得纸质票这一本来还能起到一定监管作用的有效手段，也变得微弱起来。

倘若不出票，何以知道销量到底是多少？互联网代销网站成百上千，市场有这么大的容量能够支撑它们生存吗？不出票就可以不交公益金，就可不缴发行费，这实际上就是私彩。

按照《彩票管理条例实施细则》第七条第四款的解释，“未经彩票发行机构、彩票销售机构委托，擅自销售的福利彩票、体育彩票”也是非法彩票。从这个意义上来说，目前网络上有相当数量网站销售的彩票都属于非法彩票。而按照有关法律的规定，这实际上已经构成了非法经营罪。

其实监管彩票网站的销售数据并不困难。按照《互联网销售彩票管理暂行办法》第二十一条的规定：“彩票发行机构、经授权的彩票销售机构应当保存彩票销售原始数据，保存期限不得少于60个月。”有关部门只要定期将有关彩票销售网站的销售数据与相关省、自治区、直辖市彩票发行中心的数据库数据进行比对，非法销售彩票的网站便无处遁形。

彩民个人信息安全无保障 与传统彩票销售方式不同，彩民在网上投注必须使用真实的身份信息和绑定的投注资金账户信息进行投注。因此彩民在网上购彩存在个人信息泄露的风险。

事实上存在一些不法网站，名义上是销售彩票，同时将彩民的个人信息整理分类，如用户的真实姓名、身份证号码、手机号码、电子邮箱、银行卡账号等。将此类信息转让给第三方进行销售以获取利益。

此外，当彩民获得大奖时，兑奖是由省级彩票发行中心实现的，一般说来个人信息不会泄露，但是，经过网站购彩中大奖时，由于网站掌握了彩民的真实身份信息，很多彩民十分担心中大奖信息的泄露。

2. 彩民与网站信息不对称

彩民目前在网络上购买彩票的最大风险还是信息不对称的风险。我们在网络上搜集了十几家主要购彩网站的彩民购彩协议文本，如腾讯彩票的《Q彩票平台服务协议》、淘宝彩票的《彩票电话短信投注规则》、百度彩票的《电话投注协议》以及网易彩票的《委托投注规则》等，发现这些协议或规则中存在许多不平等条款，其中最主要的免责条款对彩票购买者是不利的，也是不平等的。换句话说，网络上购买的彩票真实信息的认定并不能像购买纸质彩票那样保险。一旦出现纠纷，无论从协议方面或者是证据方面，彩民完全不占优势。

3. 问题彩民管控更加难

严格说来，目前所谓的互联网彩票还不是严格意义上的网络彩票，它只是将传统的彩票放到网络上进行销售而已。一旦开发出专门在网络上销售的彩票游戏，如何管控，防止彩民沉溺于此类游戏，将会形成更复杂的监管问题。比如，网络彩票游戏的返奖比例应该多高？开奖的速度应该多快？网络彩票游戏是否应当与现有的高频彩票游戏直接竞争？网络彩票游戏玩家每天的投注额应当进行限制吗？如果进行限制的话，多高的投注额合适，50元、100元，还是更多？彩民每天玩网络彩票游戏的时间应该进行限制吗？每天玩几个小时是合适的？

目前，众多的彩票发行机构都在研发此类游戏，并在积极公关彩票监管部门要求迅速上市，相信很快就会有此类游戏在中国面世。我们的看法是，监管部门应当慎重对待，科学严密地论证，稳步发展，不可操之过急。

4. 未成年人购彩难监管

关于对未成年人购彩问题，《彩票管理条例》和《互联网彩票销售管理暂行办法》都有明文规定予以制止。在传统投注站营销模式下，这种规定很容易得到贯彻执行。但是，在互联网彩票的销售模式下，网站存在着向未成年人销售彩票的风险。主要的问题在于：一是现行的手机实名购买和银行借记卡办理的年龄限制是16周岁以上，除非进行身份证信息认证，目前在网络上未成年人实际上是可以购买到彩票的；二是即使在实行严格的身份证信息认证的状况下，未成年人也完全有可能利用父母的身份证信息和用父母的名义为其办理的银行卡和手机卡来注册彩票投注账户。这样一来，限制未成年人购买彩票的法律规定就难以完全得到严格地执行。

5. 网络销售渠道带来地区利益冲突

在互联网彩票销售模式下，各行政区域间势必形成竞争的态势。一个典型的案例是近几年江西省彩票销售量的异常增长。2009年江西省的彩票销售量仅有23.41亿元，在全国排名第21位，中部六省份排名第五位，这与其经济发展水平是相符的。但是到了2013年，江西省全年的彩票销售量达到了99.37亿元，比2009年翻了两番多，增长率位居全国前茅。江西省在中部六省份彩票销售量的排名上升到第三位，在全国的排名迅速攀升到第12位。其实，江西省彩票销售量的异常增长主要是由于互联网彩票销售带来的。在当地彩票有关部门的默许下，江西省彩票发行机构与一些互联网彩票销售网站签订了相关代理销售协议，这样就将其他地区彩民在网上购买的彩票的流量放在了江西省出票。在彩票界这几乎是一个公开的秘密。

尽管《互联网销售彩票管理暂行办法》第二十六条规定：“对互联网销售彩票销量进行省际划分，并分别计入各省、自治区、直辖市的彩票销量。”实际上难以完全做到，监管有相当的难度。

6. 线上线下渠道利益有冲突

现行的互联网彩票营销模式对现行的投注站营销模式形成了不公平竞争和巨大的冲击。

目前全国两彩机构的彩票投注站点有数十万个，涉及从业人员近百万人。这些人基本上是中低收入者。传统实体投注站的彩票代销费用一般为7%(个别省市为8%)。由于近年来城市房屋租赁费用和人员工资的迅速攀升，使得很多销售量较低的投注站经营难以为继。河南财经政法大学彩票研究所2012年曾对河南省21个县级以上城市的1413个福彩投注站经营状况进行专项调查，结果表明：平均每个投注站的年彩票销售额为52.95万元，平均年收入为3.71万元(佣金按7%计算)，除去平均年房租1.35万元，则平均每个投注站的年实际收入仅为2.36万元，而这些投注站业主的平均年家庭收入也仅为3.06万元。

而目前互联网彩票获取的10%～12%的彩票代销佣金是不公平的，在彩票销量达到一定规模的情况下，彩票网站的经营成本要远低于实体彩票投注站点，收益则更高。从理论上来说，互联网彩票的代理佣金应该比实体投注站更低，彩票发行机构则可以将节省下来的彩票发行费用用于积累更多的公益金和提高彩民的返奖比例。

五原则助力互联网彩票良性发展

我们认为，科学地发展互联网彩票事业应当秉持以下五个原则：

1. 提高互联网销售门槛

互联网彩票的销售必须实行严格的监管。由于《互联网彩票销售管理暂行办法》在试行过程中存在一定的不完善之处，同时由于移动互联网技术的快速发展，所谓电话销售和互联网销售实际上已经是同一个概念。可以考虑将两个管理办法合二为一重新修订，充分考虑到互联网销售彩票的风险以及管控措施，进一步提高互联网销售企业的入门门槛，从而保证具有优质资源的互联网企业进入到彩票业。

在监管机制上，努力克服单纯行政监管的弱点，可以考虑对互联网彩票进行第三方实时监管，严格保证彩票的合法销售，打击非法彩票和违法犯罪。

2. 避免千百家混乱争卖

彩票发行量并不是规模越大越好，必须充分考虑到彩票业发展带来的负面社会效应和国家信誉有可能受到损害的巨大风险。因此，中国的彩票发展需要控制规模，互联网彩票的发展同样需要控制规模。

同时，我们认为必须立即改变目前这种千百个彩票网站争卖彩票的混乱局面，希望国家彩票发行管理机构和监管部门下大力气进行整顿，两家彩票机构(中体彩和易迅天空网络)有十家合作的销售网站已经足矣。

3. 适应网络彩民年轻化趋势

互联网彩票的发行管理和监管模式不同于传统彩票，更需要管理的创新。

首先，应当建立一个统一的电子票发售管理系统。彩民购彩后可以在线验证电子票，彩民面对的始终是彩票官方机构，而不是网站。电子彩票是采用电子签名、电子加密技术，把购彩相关信息，封装在一个具有法律效力、不可更改和高度安全的电子文件中，彩民可以随时随地从官网上下载、保存在本地，用专有工具可以展现购彩内容。这样一来，互联网彩票的发售、管理就有了严密的电子技术保障。

其次，还应注重开发出不同于现行电脑彩票的互联网彩票品种，以小额度、适度频率、限定投注金额和趣味性为主要特征，以适应网络彩民年轻化的需要。

最后，还应当建立第三方市场评估机制，对互联网彩票的消费行为进行调查研究分析，为发行管理提供科学的实证参考数据。

4. 改变彩票同质化现象

无论是福利彩票还是体育彩票，尽管它们分属两个国务院部委发行管理，但目前这两种彩票的品种和结构存在着高度的同质化现象，这种现象的背后原因是两家发行机构为了获取彩票的高额销量而造成的。

在发展互联网彩票时，监管部门应注意坚持良性竞争原则。一方面开发的互联网彩票品种应当加以区分，另一方面每家机构的网络彩票品种不应与另一家彩票机构已有的彩票品种和销售区域相互重合，避免进行直接竞争。

5. 以公益性为基

彩票存在的根本理由就在于它的公益性，公益性是彩票业合法存在的正义性基础。但是，在我国彩票业的发展向着高频率、高返奖率的方向进行的同时，彩票发行业的公益性越来越受到严重质疑。

而如何有序发展互联网彩票，使之不至于成为青少年的毒害品，也是彩票业必须考虑的严肃课题。我们的答案只有一个：这就是坚持互联网彩票的公益性，科学地设计和管理互联网彩票，以公益性募集资金为核心目标，避免为了竞争、为了销量的恶性发展。