观察彩票行业的发展，有时会不由自主地陷入一种复杂情绪。三十年来，彩票从改革初期的一无所有，到2016年近4000亿元的市场规模，年贡献1000亿元的公益金，其对福利、公益事业的巨大贡献都证明了当初抉择的明智。

然而令人奇怪的是，媒体、公众、专家，似乎总置事实于漠然，总是质疑不断。加之铁腕反腐下，业内状况偶出，观察者发现大众津津乐道的也多是彩票的不是。从这一点看，结果似乎背离了预期。

从1987至2017，我国现代彩票进入了第三十个年头。从入市之初摸着石头过河，不断试错，到《彩票管理条例》出台，或许理性观察、客观评估彩票这三十年的发展，更应该关注决策程序的对错，而非结果的好坏和偶发的个案。多年来的成绩一目了然，我在此不做赘述了，只对三十年来的长短得失做一些反思。回顾、事后分析或有「马后炮」的嫌疑，但只要避开倒果为因的主观判断，至少能够厘清一些事实的脉络。

「野蛮生长」的实质

有一种说法称中国现代彩票三十年的发展历程为野蛮生长。对于野蛮生长，我想至少有两层含义：一是市场基础旺盛，虽经营粗放，仍硕果累累；二是市场规则缺失，经营者蛮横毁坏市场基础。经营主体与市场客体二者关系之不甚和谐，恐怕才是一些观察者把我国彩票事业冠之以野蛮生长的背景。

实质一：市场本身的需求客观而真实。任一行业置身于国内市场，都有巨大的需求支撑，这显然是事实。更何况，改革开放前，国人博彩娱乐的需求一直是被压抑的。有统计说中国有近3亿购彩者，按人均可支配收入2万元，5%用于彩票消费计算，市场规模为3000亿元，按专家指标LDI0.5计算，2016年市场规模超过3700亿元。

这些数据分析虽然粗放，但至少从某一方面说明，当下4000亿左右的市场规模其实并不是人为吹起来的泡沫。这种娱乐需求可以被压抑，但很难被消灭，不以国家合法的彩票去消化这种需求，就会转移到其他形式的存在上。这对业内决策其实是一种警醒，当下的市场规模不是我们一定做得有多么优秀，而是本来中国彩票就处在一个平台上。或许我们某些决策不是没有促进市场发展，而是压制了市场。

实质二：追逐销量的欲望一直丰满。三十年来，对彩票销量的质疑和争议就没有停过，外界一直诟病发行机构，认为追逐销量是一切恶之源头。争论源头，倒不如看看源头的成因。彩票发行机构从一开始就被定义为自收自支的事业单位，一方面，没有销量就没有机构的生存空间；另一方面，投注终端依靠比例分成取得佣金，没有销量一样不能存在。

如果说发行机构、投注终端是市场的主体，他们追逐销量无可厚非，那相关部门呢？在彩票现行管理体制中，客观地说，公益事业发展对公益金的需求逐年增长，没有销量何来公益金，既要公益金，销量就会成为考核发行机构最核心的指标。当市场规模超出发行机构自身生存的量级之后，相关部门考核的压力再次转化成追逐销量的动力。

实质三：市场主体结构助推野蛮生长。一个市场、两家分属不同主管部门的发行机构，三十年的彩票发展，始终绕不开一个话题，那就是两家机构的竞争。同质化竞争下，两家发行机构在各个层面中争管理、争市场、争客户，这助推了中国彩票市场的迅速发展，让我们用三十年的时间，走完了别国上百年的历程，甚至在某些方面已经超越。

但同时，这样一种格局在某种程度上，也助推了野蛮生长。你方唱罢我登场，你不抢占别人就会先行，也必然导致混乱、低效和不安。如何既保证适度竞争下的活力，又有效阻隔市场主体结构带来的成本上升和耗损，可能成为今后我们不得不破解的难题。

实质四：规则缺失下的不安。三十年的国内彩票发展，没有既定的规则可以参考，到处充斥着摸着石头过河的痕迹，其间既有成功的喜悦，也不乏失败的辛酸；有敢于创新、成就公益的勇气，也有快速发展余留下来的粗糙和遗憾。

彩票从1987年初创，经历2000年彩票监管权的移交，到2009年《彩票管理条例》出台，逐渐开始步入规范化发展的轨道。但不得不说，现行的《彩票管理条例》，大多数条款仍然只是部门内部规章的延伸，仍然带有部门主导、多方权衡的痕迹。

笔者认为这种延伸导致现有条例至少还存在着如下方面的不足：

首先是公众权利的缺失。从客观上讲，现行的《彩票管理条例》，几乎所有条文都着墨在对彩票发行权利的划分，即彩票对公权力的许可和限定；而对直接参与彩票消费的大众，其权利，在条例中的明确表述实在太少。这不能不说是很大的缺憾。

其次，监管标准的缺失。《彩票管理条例》对我国现行彩票发行的组织结构做出了明确规定：“国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。”但监管部门依据什么标准进行监管，却没有了下文。

建立防火墙

尽管有不少遗憾，但三十年彩票发展中所有的探索也并非一无是处。至少，中国彩票得以生长而没有夭折的关键，在于我们很早就在尝试建立了防火墙。剥离市场与行政，分隔主管与监管，分隔发行筹集和资金使用。在摸着石头过河的过程中，建立防火墙，防止小错漫延至无可挽回，这是三十年彩票之大幸。防火墙虽不能说是中国彩票的创举，但却是彩票得以生长最重要的法宝。

尽管从公众的角度，总担心这道防火墙留有后门，有崂山道士穿墙而过，但有总比无好。所以，分析这些后门，绝无否定防火墙之意，只是为了更好地堵住漏洞。

后门一：公益界限不明。很多人质疑彩票的公益，总是追问发行机构钱到哪里去了，很多人不知道或者装着不知道，彩票筹集的钱从按比例分成之初，发行机构就已经无法再真正左右。

筹集与使用分开的大格局下，要发行机构对公益金的使用负责，实在是媒体对发行机构的一大冤屈。事实上，公益金如果有滥用，可能在于《彩票管理条例》并未对公益金管理给出明确规定。防火墙分隔发行机构与彩票公益之后，却没有对使用公益金的相关部门如何使用公益金做出清晰规定。

目前，公益界限过宽、公益金确有滥用嫌疑，且已经成为当下公众质疑彩票的经常性说辞。

条例中有关公益金的提取、分配和使用，虽有条款表述，但事实上，公益金的分配、管理、使用权限却形成了主管、监管协商的局面。更重要的缺失，还在于对各自权限内的公益金如何使用和监管，并没有形成国家层面的法律规则，致使公益金的具体使用中，部门依权各行其是的时候居多，公益金在很大程度上沦为了部门权利。在公益金管理中，部门协商、各自为政成为时下主导，彩票公益形象受到贬损，公众对彩票的公益认可度大为降低。

后门二：发行、主管、监管相互穿越。不得不承认，三十年来，彩票作为一个行业，其真正意义上的独立、中性的管制体系尚未建立，高效、统一的运营体系尚未形成。政市不分，公益金管理粗放、管运权事职责划分不明晰，有关决策、运营的细节公开度不够等等，这些问题始终存在。

这种格局的形成，也与防火墙设计中，发行、主管、监管之间可以相互穿越有直接关联。主管部门通过对发行机构的人事任免直接干预市场运行，对发行机构的评价考核有时甚至于单纯到销量决定一切，发行机构其实一直不能独立、单纯地运营市场，这是墙的一面。

另一方面，发行机构也在不断向主管部门寻求筹码，经常可以看到发行机构动用公益金策划公益宣传活动。如果说主管方与发行方属利益共同体尚可以理解，而本应独立、中性的监管部门，由于直接掌控了公益金总量的一多半，致使监管成为发行的直接受益方，这时监管就也可能会去追求高销量。

后门三：谁为随机事件负责。公众对彩票的最大质疑，无疑是开奖，热炒彩票业内的腐败无一不指向做假，加之随机的事件本身就无法解释，更加剧了这种疑虑。事实上，除了早期如西安宝马事件等个案发现是在开奖环节做手脚外，至少到目前为止尚未发现在彩票开奖上作假的事实。

《彩票管理条例》明文规定：“彩票发行机构、彩票销售机构应当按照批准的彩票品种的规则和开奖操作规程开奖”；彩票主管部门“应当加强对彩票开奖活动的监督，确保彩票开奖的公开、公正”。作为公众购买彩票的核心环节，监管部门居然没有被授权监管，这或许不妥。

主管和发行之间政市不分，是利益共同体，而独立的监管部门又没有被授权，公众不买账也可以理解了。尽管随机事件无法解释，可如果规程本身就有缺陷，我们又如何自证公平？

告别野蛮生长

做出三十而立的判断，于中国彩票言，为时有点过早。三十是事实，如果不能告别野蛮生长，说立尚不足以服众。政市分离、监管独立是业内一直期许和认可的方向。外修法治环境，确保彩票的公益核心地位；内强责任感，建立管运分离的运营模式；内外相生，辅以独立的监督体系，基本可以构成彩票行业未来发展的框架，大抵也是彩票告别野蛮生长的必然路径。

路径一：加速推动彩票立法进程。离开法制，彩票必定秩序失当；离开公益，彩票则必然失去存在的法理依据。法制与公益，是维系彩票存在的两大要素，缺一不可，公益是彩票的成果，法制是确保过程公平的方法。

因之《彩票管理条例》的出台，我国彩票管理制度已经从部门规章上升到国家层面。可以说，《彩票管理条例》是对近三十年中国彩票发展的总结和定性，具有长足的进步。但目前彩票法律法规体系尚不完备，与时下依法治国的大环境相比，彩票法律体系亟需完善。或者可以说，彩票法律体系不完善也已经成为制约彩票事业发展的重要瓶颈。推动彩票立法进程，尽快将《彩票管理条例》修改完善上升为《国家彩票法》，是我国彩票诞生三十年后，彩票法制建设的第一要务。

路径二：建立管理运营分离的市场运营模式。国家选择彩票，意味着享有彩票对公益事业巨大支持的同时，亦必得承担因之而带来的负面影响。利弊兼生是彩票行业的固有属性，彩票因之具有成瘾性消费的特点和可能产生问题购彩者的事实一直为反对者所诟病，但同时，彩票对公益事业的巨大支持又使决策者欲罢不能。

在这个行业，兴利除弊是必须坚持的原则。事实上，只要兴利除弊得当，彩票无疑已经被证明是国家可以利用的手段。具有负面倾向的市场其实并非只有彩票，比如证券、烟草、保险，缘何当下舆情独对彩票诟病？这值得彩票决策者深刻反思。

其实，笔者认为单从产品形态来看，彩票和烟草在产品属性、销售模式、消费倾向、社会影响等许多方面都具有相似性，而显然，我国现行的烟草专卖体制相比彩票运营模式，要成熟许多。烟草专卖的市场管制模式，应该对未来彩票市场模式的设计具有明显的借鉴意义。

路径三：独立监管在所难免。如果能诚恳地换一个角度，彩票还可以找到一个相似的行业：保险。彩票和保险在行业属性上大相径庭，但彩票游戏的实质和保险面对的风险，其实质都是面对不确定事件。如果允许开玩笑的话，不妨说彩票奖金不过是对不确定事件的一种另样赔付，不同的是，保险赔付一般是悲剧，而彩票中奖是天下掉下来的喜剧。

独立监管必须满足两方面的功能，一是公益属性得以实现。所有分享使用公益金的行为都应成为监管客体，如此来看，监管部门不能使用公益金，自己监管自己总归是不恰当的吧。《彩票管理条例》中关于公益金的字眼不多，“彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，不用于平衡财政一般预算”，然而仅此一点也足以让当下很多公益金使用部门汗颜。

二是保障公众利益。对公众权利的重视是一个国家彩票市场步入成熟的重要标志，一些国家如英国甚至单独设立了购彩者权益维护处。而我国现在的彩票市场，当购彩者与发行主体之间发生纠纷时，一方面购彩者很难从条例中找到相适应的条款来维护自己的权利。公众作为彩票购买者的请为权、能为权、可为权都没有在法律层面上进行规定，更无从说完善。

另一方面，发行主体亦因缺少法律上的依据，在处置应对争议时也屡遭质疑。由于在彩票的发行、销售及奖金承兑过程中，相对于发行机构而言，购彩者无疑处于弱势地位，一旦争议发生，彩票购买者必然作为弱势一方被公众、媒体同情，此时即使发行方毫无过错也往往遭到苛责。在彩票立法和监管中，让监管方在公众和发行机构、主管部门的争议解决中，处于中性地位是公众利益得到保障的前提。

三十而立。六十年一甲子，若以十年为线画卦，三十恰好是乾卦的九三。彩票从一无所有之潜龙勿用，到见龙在田，再到君子终日乾乾，想来很是贴切。或许，传统文化有时候真的能给我们警示。三十年来历经风雨，此刻我们停下来作一次回顾，仍然只能是夕惕若厉。2016年中国彩票销售额为3946亿元，同年的原保险保费收入3.10万亿。同样的不确定事件，全然不同的市场状态，且我们似乎很少听到对保险、烟草行业的诟病。彩票能否告别野蛮生长，是下一个三十年我们首先需要面临的选择。或跃？或在渊？都看我们自己的决断。